En pleno proceso de modificación y vísperas de su aprobación, el proyecto de ley N° 2145/2017-CR sigue siendo tema de debate entre distintos actores sociales y políticos. Este proyecto de ley, o Ley de Promoción de la Industria de Hidrocarburos, fue presentado el 15 de septiembre del 2017 y, según sostiene el documento oficial presentado al Congreso de la República, fue creado con el objetivo de “reactivar las inversiones en las actividades de explotación y exploración de hidrocarburos, en aras de incrementar la producción de hidrocarburos del país […] y lograr la autosuficiencia en la producción de energéticos”.

Las críticas no se hicieron esperar y es que mientras que para muchos este proyecto representa “el salvavidas de los hidrocarburos”, para otros como la AIDESEP, la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana, esta es la “Ley del etnocidio y ecocidio hidrocarburífero”. Frente a este panorama, distintas instituciones como el Ministerio del Ambiente, Defensoría del Pueblo, Ministerio de Cultura y organizaciones civiles han dado a conocer sus puntos de vista en los recientes meses. He, aquí, algunas observaciones.

La transgresión al Ministerio del Ambiente

Sin duda, los artículos más controversiales de esta modificatoria fueron el 3 y 4. Y es que, en estos, el Ejecutivo da un poder vinculante al Ministerio de Energía y Minas, dejando de lado y limitando a otras instituciones igual de importantes para el sector como en Ministerio de Cultura y Minam. En palabras del documento oficial, para que toda iniciativa relativa al sector hidrocarburos sea aprobada y emitida se necesitará “previa opinión favorable vinculante del Ministerio de Energía y Minas”.

Frente a este panorama, distintas instituciones han demostrado su descontento como, por ejemplo, la Defensoría del Pueblo. Representantes de esta institución señalan que esta cláusula no solo debilita la institucionalidad, sino que sería inconstitucional. “Si el Minem es autorizado […], se estaría debilitando la capacidad […de este…] para el establecimiento de obligaciones ambientales, […] se afectaría de manera significativa la institucionalidad ambiental […] y se debilitaría el rol rector que cumple el Minam” sostiene la institución. Asimismo, prosigue esta, “el Congreso de la República estaría contradiciendo el mandato constitucional de garantizar el goce efectivo del derecho a vivir en un ambiente adecuado y equilibrado para el desarrollo de la vida protección del ambiente”.

Esta no es una opinión distinta de SPDA, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental que califica a esta iniciativa de “quebrantar el ordenamiento jurídico, interferir en las funciones esenciales del sector ambiente y transgredir la autonomía técnica de Minam, OEFA y SENACE”.

Para esta asociación, la presente modificación va en contra de la propia naturaleza del Senace, organismo adscrito al Ministerio del Ambiente de Perú. Y es que, mediante el Senace, “se busca que sea una entidad técnica y neutral la que se encuentre a cargo de los procesos de certificación ambiental de hidrocarburos. Condicionar su función normativa no es otra cosa que un intento de debilitamiento de la entidad y la intromisión de objetivos políticos a una labor que es técnica y objetiva.”

Asimismo, respecto a la OEFA, organismo adscrito al Minam, sostiene la SPDA, “se encuentra a cargo de la fiscalización ambiental del sector hidrocarburos para lo cual debe aprobar […] normas en general que le permitan ejercer dicha función […]. Entonces, ¿cómo se pretende que el OEFA ejerza sus funciones eficazmente si se condiciona su accionar a que el MEM apruebe o valide las normas que esta entidad deba dictar?”.

Tanto para la SPDA como para otras asociaciones civiles, esta modificatoria no sería otra cosas más que un intento desesperado por hacer “juez y parte” al Minem y agilizar los procesos de venta de hidrocarburo. Todo esto, a costa de instituciones de suma importancia que se encargan de garantizar que todas las extracciones hidrocarburiferas respeten el medio ambiente y, a través de este, se garantice el derecho de muchas comunidades indígenas.

El artículo 87 y sus trabas

Otra de las modificaciones más controvertidas de este Proyecto de Ley es el añadido al artículo 87. El presente sostiene que “[…] Los contratos de exploración y explotación y de exploración de Hidrocarburos, así como de Concesión, pueden contener una cláusula de terminación en función al incumplimiento de la normatividad aplicable en materia ambiental por parte de los Contratista o Concesionario respectivo”. Al respecto, muchos expertos han expresado su saludo a esta iniciativa, ya que su contenido contribuye y reafirma el respeto por la normativa en materia ambiental.

Sin embargo, esta no parece ser una opinión compartida por la SPDA, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental. Y es que para la Sociedad, la instauración de esta cláusula debería ser obligatoria y no facultativa. “Consideramos que dicha inclusión debe ser obligatoria en tanto no existen criterios objetivos que condicionen que en algunos casos se pueda incluir como causal de caducidad los incumplimientos ambientales o no. […] Esto podría generar escenarios de impunidad y un trato diferenciado y discriminatorio entre inversionistas” sostienen representantes de SPDA.

La Defensoría del Pueblo, por su parte, sostiene que en esta cláusula, además de la anteriormente nombrada, hay más trabas para un verdadero respeto para la normativa ambiental por parte de las concesionarias de hidrocarburos. Y es que, para que pueda aplicarse la cláusula, la normativa establece que es necesario que la infracción ocasionada genere un daño real y muy grave a la salud de las personas, un estándar difícil de comprobar y cuestionable, consideran la sociedad civil y la Defensoría. Para la sociedad civil, afirma CooperAcción, ONG que promueve el conocimiento de derechos ambientales y la gestión sostenible del territorio, “es muy complejo demostrar la relación causal entre la infracción y el daño a la vida y a la salud de las personas”.

De la misma manera, la Defensoría del Pueblo sostiene la “alta complejidad en la carga probatoria” en materia de salud. Por lo cual, presenta un nuevo añadido en esta cláusula, en el que se especifique la implementación de una herramienta para la tipificación de infracciones ambientales. “Se sugiere que la propuesta normativa […se aplique…] en función de la tipificación de infracciones ambientales vigente, dispuesta por el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), la cual contempla la calificación de la gravedad de la infracción en grave y muy grave” sostiene la Defensoría del Pueblo. Sin embargo, aun así, esta cláusula sigue siendo muy problemática para Aidesep. “Hay ambigüedad respecto al “daño ambiental”, ya que para anular un contrato al respecto, hay que demostrar que el daño es “real y muy grave a la salud de las personas”, lo cual que puede llevar a interminables demandas judiciales”.

¿Y la consulta previa?

Sin embargo, el tema que ha generado mayor debate entre las asociaciones civiles es la consulta previa, un derecho matriz para muchas de los conjuntos directamente afectados por la actividad hidrocarburifera: las comunidades indígenas.

Y es que, si bien este derecho se encuentra en la modificación de la denominada ley, para el Ministerio de Cultura, su reconocimiento es restringido y hasta cierto punto viola la Ley de Consulta Previa. Esto, ya que la iniciativa legislativa no permite disfrutar de este derecho a un conjunto, al que por normativa le corresponde ejercerlo. En palabras del ministerio, “la incorporación propuesta restringiría el acceso a la consulta […], al acotar el sujeto a consultar —los pueblos indígenas u originarios- a aquellos […solo…] presentes en las áreas de influencia de los proyectos y no a [todos] aquellos que podrían verse afectados en sus derechos colectivos”.

De no tomar en cuenta esta consideración, estaríamos dando rienda suelta para que se vuelvan a suscitar los muchos de los enfrentamientos en el Perú entre comunidades indígenas y grandes concesionarias, en su mayoría, de hidrocarburos. Y es que estos surgieron, justamente, por no existir una verdadera y efectiva inclusión de todos los afectados.

Imagen: Barbara Fraser

El proyecto de ley N° 2145/2017-CR, o también denominada Ley de Promoción de la Industria de Hidrocarburos, sigue en marcha y distintas asociaciones como instituciones están dando a conocer sus observaciones y puntos de vista al respecto. Al presente año, se cumplen aproximadamente 2 años después del derrame de más de 3000 litros de petróleo en la quebrada de Inayo, Chiriaco.

Según la Indeci, esta afectó a 5 comunidades indígenas, 4696 personas y dejó heridas a más de 243 indígenas. Sucesos como estos nos recuerdan que si bien es importante reactivar distintos aspectos de la economía peruana y dar normativa que facilite esta, esta no puede ser a costa del respeto del medioambiente y de la vida de las personas.


Escrito por:

Nicolle Andrea Gamarra fue periodista Freelancer en Climate Tracker, red mundial de periodistas del clima y negociaciones de la ONU. Es estudiante de Derecho y tiene interés por los derechos humanos, cambio climático y temas de género.

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